La sentenza del 26 ottobre 2016 del Consiglio di Stato decreta, in modo definitivo, la cancellazione della “supertassa” per il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno che era stata introdotta – nell’ambito del cd “pacchetto sicurezza” dell’allora Ministro degli Interni Maroni – con l’art. 5 comma 2-ter TUI e poi specificata con il DM 6 ottobre 2011.
Dopo che il TAR Lazio – a seguito del giudizio promosso da INCA e CGIL in ordine alla illegittimità del predetto DM – aveva investito con rinvio pregiudiziale la CGUE e dopo che questa, con sentenza 2.9.2015 in C-309/14, si era pronunciata nel senso della incompatibilità tra direttiva 2003/109 e la norma nazionale, il destino della supertassa era segnato; ma residuava un interrogativo di grande importanza al quale la sentenza del Consiglio di Stato doveva rispondere.
E infatti, posto che il giudizio di rinvio avanti la CGUE riguardava la sola incompatibilità tra norma nazionale e direttiva 2003/109, la tesi dell’amministrazione era che l’annullamento da parte del giudice amministrativo potesse riguardare la sola determinazione dell’importo dovuto per l’accesso al permesso di lungo periodo (200 euro) e non gli importi dovuti per i cd “permessi brevi” (80 o 100 euro a seconda della durata). Tanto che nei mesi scorsi correva voce di una bozza di nuovo decreto che avrebbe portato l’importo massimo da 200 euro a 118, lasciando intatti i restanti importi (bozza che ora andrà inevitabilmente cestinata). Tale tesi era basata anche su una argomentazione di ordine istituzionale perché la l’estensione degli obblighi di cui alla direttiva 2003/109 ai soggiorni di breve durata avrebbe finito per estendere le competenze delle istituzioni europee all’ambito fiscale e dunque “ben oltre gli ambiti definiti dai trattati e dal diritto derivato” , in aperta violazione del principio di attribuzione sancito dall’art. 5 par. 2 TUE”.
La risposta del Consiglio di Stato è di particolare interesse perché non si limita a una interpretazione letterale della sentenza CGUE. Certamente, sotto il profilo letterale, è stato agevole per il Consiglio osservare che la CGUE ha inteso riferirsi “consapevolmente e deliberatamente, per evidenti e ben motivate ragioni di ordine logico-sistematico, anche alla misura dei contributi stabiliti per il rilascio o il rinnovo dei permessi di breve durata”. Ma altrettanto importante è l’insistenza del Consiglio di Stato sulla nozione di “effetto utile” delle prescrizioni comunitarie: richiamando in proposito la sentenza El Dridi (28.4.11 in C-61/11) il Consiglio osserva che l’effetto che la direttiva 109 intende perseguire è quello di garantire la piena inclusione e la stabilizzazione dei cittadini di paesi terzi; conseguentemente, qualsiasi ostacolo che venga frapposto a questo percorso (ivi compreso il costo eccessivo dei permessi brevi che, sommandosi l’uno all’altro, consentono di pervenire al permesso a tempo indeterminato) deve essere rimosso: se cosi non fosse, infatti, ogni singolo stato potrebbe introdurre una normativa sugli altri permessi così restrittiva da rendere sostanzialmente impossibile o eccessivamente oneroso per gli stranieri la legale permanenza nel territorio per i cinque anni necessari a stabilizzare la loro posizione all’interno della UE. Il diritto comunitario perderebbe così il suo “effetto utile”, rendendo puramente teorica la libertà di stabilirsi a tempo indeterminato che la direttiva stessa mira a proteggere.
Ne possono derivare due considerazioni di grande rilievo.
La prima è di tipo politico: con la sentenza in esame – un vero e proprio inno alla stabilizzazione e alla semplificazione – viene meno non solo la supertassa, ma anche la politica dell’immigrazione avviata nel 2002 e culminata con il pacchetto sicurezza del 2009 che era basata sul principio esattamente opposto: rendere più difficile la stabilizzazione dell’immigrato, introducendo quanti più ostacoli possibile di ordine finanziario o burocratico (dal contratto di soggiorno, ai tempi di rilascio, ai mille obblighi del datore di lavoro ecc.….). L’obbligo di porre fine a questa politica ha oggi l’autorevolissimo avallo del Consiglio di Stato.
La seconda considerazione, che meriterà più approfondite riflessioni da parte della dottrina, è che la nozione di “effetto utile” determina, nella prospettiva del Consiglio, una estensione di fatto delle competenze comunitarie, perché anche in settori non direttamente considerati dal Trattato possono annidarsi ostacoli al raggiungimento di detto effetto, con conseguente necessità di rimuoverli.
Secondo il Consiglio infatti “la stretta interrelazione tra le competenze legislative degli Stati membri e quelli dell’Unione, nel diritto dell’immigrazione, rende del resto indispensabile e sempre più frequente la compenetrazione tra l’ordinamento eurounitario e quello nazionale, in un processo osmotico che induca il primo, da un lato a recepire progressivamente i valori di civiltà giuridica e di solidarietà sociale più elevati comuni alla maggior parte, se non a tutti, gli Stati membri, così innalzando il livello minimo di tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti soggiorno asilo nell’ambito del territorio dell’unione e dall’altro il secondo a farsi plasmare e conformare dai principi del diritto dell’Unione quali enucleati dall’attività interpretativa della corte”.
Cosa succederà ora?
Nelle ultime righe della sentenza, il Consiglio chiarisce l’assetto conseguente al groviglio giudiziario che si è venuto a creare; che può cosi riassumersi:
- l’annullamento del DM ha ovviamente effetti ex tunc, con la conseguenza che quanto pagato sinora è stato pagato senza titolo (e dunque può essere richiesto in restituzione, eventualmente tramite azione giudiziaria);
- le amministrazioni sono tuttavia tenute a rideterminare con apposito decreto i contributi “ora per allora” nel rispetto dei principi dettati dal diritto nazionale e eurounitario;
- le amministrazioni potranno anche stabilire “nel rinnovato esercizio della loro discrezionalità an quomodo e quando degli eventuali rimborsi agli interessati per le somme versate in eccedenza rispetto al dovuto”: ma tale ultima precisazione appare eccessivamente prudente, posto che, essendo venuta meno qualsiasi norma nazionale che consenta il pagamento, l’immigrato non è sicuramente vincolato ad attendere il “quando” della PA, ben potendo sin d’ora agire in giudizio per ottenere la restituzione della somma eccedente quella quota “proporzionale” (a quanto pagato dagli italiani per documenti analoghi) che la Corte europea ha ritenuto il limite massimo richiedibile allo straniero.
L’attenzione si sposta quindi sulla individuazione dell’importo “proporzionale”. In proposito, l’unica pronuncia sinora emessa (Tribunale di Milano 8 luglio 2016) ha ritenuto proporzionale l’importo previsto per il rilascio del permesso di soggiorno elettronico (euro 27,5); la sentenza CGUE aveva indicato invece come riferimento il costo della carta di identità; l’amministrazione contesta tale riferimento assumendo l’esistenza di oneri di maggiore controllo a carico della stessa. La discussione sul punto è dunque aperta.
Fin qui il merito della decisione. Ma merita rilievo anche la prima parte della pronuncia in tema di legittimazione attiva.
Secondo il Consiglio di Stato, in adesione a un consolidato orientamento giurisprudenziale, le associazioni sindacali sono legittimate a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria dei soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale o di fatto “quando venga invocata la violazione di disposizioni poste a tutela dell’intera categoria”. E questo è quanto accaduto nel caso di specie, ove il DM cit. – e il pagamento del contributo dallo stesso stabilito – coinvolge l’intera categoria dei lavoratori stranieri, essendo l’occupazione uno dei presupposti per il rilascio del permesso di soggiorno. Tanto basta a legittimare l’organizzazione sindacale, che è “la sintesi e non la somma dei singoli interessi facenti capo agli iscritti”, a agire in proprio per la tutela di detto interesse collettivo.
Esclusa invece la legittimazione attiva di ASGI, che era intervenuta “ad opponendum” nel giudizio di appello, ma con motivazione di tutto favore per l’associazione: secondo il Consiglio infatti ASGI è “titolare di un interesse, quantomeno morale, autonomo e non dipendente rispetto a quello fatto valere in primo grado dalle ricorrenti CGIL e INCA”; per tal motivo avrebbe potuto (e dovuto) agire in primo grado nel termine decadenziale ordinario; non avendolo fatto, non può poi intervenire nel secondo grado. Dunque, un riconoscimento di legittimazione per ASGI che certamente potrà tornare utile a fronte di una giurisprudenza che in materia vede ancora pronunce contrastanti (in favore della legittimazione attiva di ASGI avanti il TAR Veneto 18 dicembre 2014; per l’opposto orientamento cfr TAR Liguria 4 aprile 2016).
Milano 3 novembre 2015
Commento a cura di Alberto Guariso e Anna Baracchi
