L’infinita vicenda dell’assegno famiglie numerose giunge per la prima volta in Cassazione e la Corte, dichiarando inammissibile il ricorso dell’INPS, conferma definitivamente il diritto alla prestazione di una cittadina senegalese non- lungosoggiornante che già si era vista riconoscere il diritto dal Tribunale e dalla Corte d’Appello di Milano.
La decisione della Corte, benché indubbiamente significativa, è motivata con argomentazioni un po’ paradossali e per certi aspetti erronee.
Oggetto della decisione era, come si è detto, la sussistenza o meno del diritto all’assegno per famiglie numerose ex art. 65 L. 488/98 in un caso in cui non trovava applicazione il principio paritario fissato dall’art. 11 direttiva 2003/109 per i soggiornanti di lungo periodo, tanto è vero che la Corte d’Appello di Milano, aveva riconosciuto il diritto invocando non la direttiva, ma l’applicazione diretta degli artt. 14 CEDU e 21 Carta dei diritti fondamentali.
Sennonché l’INPS, dopo tre gradi di giudizio, aveva insistito nel “confondere” la vicenda con quella, assai più diffusa nei Tribunali italiani, riguardante i lungosoggiornanti ed era incorso in una “aberratio” (così espressamente la Corte che poi l’ha inspiegabilmente perdonata lasciando indenne l’INPS dalla condanna alle spese) impostando il ricorso di legittimità “come se” la questione riguardasse un lungosoggiornante.
Del tutto correttamente, dunque, la Corte ha ritenuto inammissibile il ricorso con conseguente passaggio in giudicato della pronuncia milanese.
E tuttavia, nella prima parte della sentenza, la Cassazione ne ha approfittato per una ricostruzione generale della normativa e della vicenda lungosoggiornanti che ben avrebbe potuto essere evitata – non essendo rilevante nel caso esaminato – ma che merita di essere qui esaminata, perché contiene interessanti affermazioni, con alcune ombre, alcune luci e un bel po’ di confusione.
La prima ombra è il passaggio assai sbrigativo (lo si ripete, non rilevante ai fini della decisione) con il quale viene affermato che l’assegno famiglie numerose non costituirebbe “prestazione essenziale” ai sensi dell’art. 11 direttiva 2003/109: e ciò perché l’interessata era già titolare degli assegni familiari “ordinari” di cui all’art. 1 L. 153/88.
In realtà la questione merita di essere esaminata un po’ più approfonditamente.
Basti considerare che la legge quadro sui servizi assistenziali n. 328/2000, definendo il livello essenziale delle prestazioni, vi comprende, all’art. 16, “gli interventi a sostegno della maternità e della paternità responsabile, ulteriori rispetto agli assegni e agli interventi di cui agli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448” : sicchè se è essenziale una prestazione “ulteriore” rispetto all’assegno, a maggior ragione lo è l’assegno stesso. E ancora basti pensare che il considerando 13 della direttiva comprende nelle prestazioni essenziali tutte quelle inerenti “l’assistenza parentale”, sicché sembra che lo Stato, una volta che abbia deciso di attribuire un sostegno alla genitorialità, non disponga più di alcun potere discrezionale nel qualificarlo come non-essenziale. E infine, quanto al rapporto con la L. 153/88 andrebbe anche considerato che il campo di applicazione delle due norme è diverso perché mentre gli assegni “ordinari” hanno natura previdenziale e spettano solo a lavoratori, pensionati e fruitori della indennità di disoccupazione, l’assegno in questione prescinde totalmente dalla condizione soggettiva del lavoratore e ha natura prettamente assistenziale.
Tutte argomentazioni che la Corte, nel suo sbrigativo “obiter dictum” ha ritenuto di non considerare.
Parimenti sommaria appare l’altra affermazione secondo la quale l’Italia si sarebbe avvalsa della facoltà di deroga concessa dall’art. 11 direttiva 109 per il solo fatto di aver lasciato in vita la norma antecedente: in senso contrario numerose pronunce di merito (tra le molte Corte Appello Torino 87/2014 del 22.1.2014) hanno correttamente ritenuto che si potessero prendere in considerazione solo le deroghe introdotte in sede di ricezione o al più successivamente, e che peraltro la stessa sentenza Kamberaj, della Corte di Giustizia (CGE), aveva escluso che lo Stato si fosse avvalso della facoltà di limitare la parità alle sole prestazioni essenziali .
Venendo invece agli aspetti positivi della sentenza (anche essi contenuti nella parte meramente descrittiva della motivazione) la Corte affronta la questione degli effetti della L. 97/13 richiamando la nota diatriba in merito alla limitazione del finanziamento per l’estensione del beneficio ai lungosoggiornanti al 1 luglio 2013.
In proposito la Corte rileva molto correttamente che la modifica dell’art. 65 è avvenuta con la tecnica del “ritaglio” e che pertanto nel testo attuale è rimasta la disposizione che letteralmente prevede la decorrenza del diritto “con effetto dal 1^ gennaio 1999”. Ma la conclusione è con il condizionale, nel senso che “sembrerebbe che l’estensione del beneficio ai cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo periodo sia avvenuta con efficacia retroattiva”.
E tuttavia, posto che la legge prevede la copertura finanziaria solo dal 1 luglio 2013, “non infondatamente l’Istituto sostiene che la decorrenza del beneficio ai cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo periodo sia avvenuta con decorrenza da tale data, ossia con una efficacia retroattiva molto limitata”.
E ancora (prosegue la Corte con un colpo al cerchio e un colpo alla botte) viene ricordato che, dopo la sentenza Dhahbi della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo “la limitazione a partire dal luglio 2013 del riconoscimento in favore dei cittadini extracomunitari soggiornati di lungo periodo, operato dall’art. 13 L. 97/13 potrebbe ora risultare” (e continuano i condizionali) “in contrasto con l’art. 117 Cost. co.1, nella parte in cui, essendo questi ultimi discriminati rispetto ai cittadini italiani e comunitari per i quali non opera tale limite temporale, sarebbe violato il parametro interposto costituito dal principio di non discriminazione contenuto nell’art. 14 CEDU, come interpretato dalla stessa CEDU”.
Quest’ultima affermazione appare francamente incomprensibile: la pronuncia della CEDU infatti, (diversamente da quanto ritenuto dalla Cassazione) non riguardava affatto un soggiornante di lungo periodo, tanto è vero che nel giudizio nazionale era stata posta la questione della applicabilità degli accordi euromediterranei e non certo della direttiva 2003/109.
Forse la Cassazione ha equivocato il passaggio della sentenza (par.52) ove la CEDU afferma che il sig. Dhahbi “era titolare di un permesso di soggiorno e di lavoro regolare in Italia ed era assicurato presso l’INPS. Pagava i contributi assicurativi allo stesso titolo e sulla medesima base dei lavoratori comunitari. L’interessato non era dunque uno straniero soggiornante sul territorio per una breve durata o in violazione della legislazione sull’immigrazione”: affermazioni che non hanno nulla a che vedere con la titolarità di un permesso di soggiorno di lungo periodo.
Dunque la Corte sembra (sorprendentemente) non essersi resa conto che l’applicazione della sentenza Dhahbi, se pure con la mediazione del giudizio di costituzionalità, comporta l’estensione del beneficio a tutti i titolari di un permesso di soggiorno “non di breve durata” e non certo ai soli lungosoggiornanti protetti dalla direttiva 2003/109: sicché l’insorgere del diritto al pagamento della prestazione dal 1 luglio 2013 non sembra proprio aver nulla a che vedere con la predetta sentenza.
Insomma la “prima volta” dell’assegno famiglie numerose in Cassazione lascia in eredità soltanto (oltre alla sacrosanta vittoria della signora senegalese interessata) una solida ipotesi di apertura alla “retroattività” della L. 97/13; ma un vero esame della “questione Dhahbi” e dei suoi riflessi sulla normativa italiana per i non lungosoggiornanti, viene rinviato ad un’altra occasione, confidando che per allora anche i giudici di legittimità si siano chiariti un po’ le idee. Sempre che il problema non debba ritenersi ormai del tutto superato – come appare assai più probabile – dall’estensione del principio paritario ben al di là dei soli lungosoggiornanti contenuto nella direttiva 2011/98 (come già deciso dal Tribunale di Verona con sentenza del 13 maggio 2014 nella analoga materia dell’ assegno di maternità ).
si ringrazia per la segnalazione l’avv. Alberto Guariso, del foro di Milano.
A cura del servizio antidiscriminazioni dell’ASGI. Progetto con il sostegno finanziario della Fondazione italiana a finalità umanitarie Charlemagne ONLUS
