Nota giuridica dell’ASGI
Con sentenza n. 2949 del 4 dicembre 2023, il Tar Lombardia, Milano, sezione quarta, ha accolto il ricorso dell’ASGI, Coalizione Italiana Libertà e Diritti Civili (Cild), Oxfam Italia Onlus, Spazi Circolari e Associazione Naga – Organizzazione di Volontariato per l’Assistenza Socio-Sanitaria e per i Diritti di Cittadini Stranieri (oltre che di 9 ricorrenti persone fisiche e con l’intervento di ulteriori soggetti tra cui sia cittadini stranieri che datori di lavoro), proposto ai sensi dell’art. 1 del D.lgs. n. 198/2009 (class action pubblica) per mancata conclusione dei procedimenti amministrativi di emersione come disciplinata dall’art. 103, del D.L. n. 34/2020. L’azione di classe pubblica è stata, altresì, presentata per la condanna delle amministrazioni resistenti al ripristino della funzione amministrativa attribuita, attraverso tutte le azioni ritenute anche medio tempore idonee a risolvere in modo sistematico e generale il disservizio prodotto.
In particolare, il Tar Lombardia, dopo aver chiesto alle amministrazioni resistenti, con ordinanza n.1033/2023, una relazione sui ritardi accumulati (impiego di risorse pubbliche, misure organizzative, sistema informatico utilizzato, iniziative adottate, numero di domande definite) e, si può dire, nonostante tali incombenti istruttori (apprezzabili, ma non risolutivi), ha ritenuto che la mancata conclusione dei procedimenti di emersione entro il termine di 180 giorni (come individuato dal Consiglio di Stato, sentenza n. 3578/2022), non possa essere giustificabile e che, dunque, i diritti e gli interessi dei ricorrenti (sia persone fisiche che associazioni) siano stati violati.
La condanna è, dunque, a porre rimedio alla denunciata situazione di generalizzato mancato rispetto del termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di cui all’art. 103 del D.L. n.34/2020 mediante l’adozione degli opportuni provvedimenti, entro il termine di 90 (novanta) giorni, nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
La sentenza è di particolare importanza, in primo luogo, perché evidenzia come il rapporto tra amministrazione e privato debba sempre essere improntato al rispetto dei principi sul buon andamento dell’azione amministrativa, nonché dei criteri di efficienza ed efficacia della stessa, ma anche perché riconosce la valenza dell’azione di classe pubblica come strumento orientato al ripristino della funzione amministrativa e quindi alla tutela dei diritti e degli interessi cui quella stessa funzione è preposta.
E tale obiettivo è centrato nel provvedimento del Tar Lombardia, attraverso una motivazione puntuale sia sulle preliminari eccezioni proposte dall’Avvocatura di Stato che nel merito del ricorso.
In particolare, il Collegio giudicante, dopo aver affermato la propria competenza poiché: “Le argomentazioni e le domande dei ricorrenti, infatti, sono volte a denunciare il grave ritardo occorso nella definizione delle pratiche di emersione presso la Prefettura di Milano e in relazione all’ambito territoriale su cui la stessa esercita la propria funzione”, ha rigettato le eccezioni sul difetto di legittimazione sia dei singoli ricorrenti che delle associazioni per disomogeneità degli interessi e dei diritti tutelati. precisando che: “L’esercizio dell’azione pubblica di classe prescinde, in ragione della natura che le è propria, dalle limitazioni che caratterizzano la proposizione dell’impugnazione in forma collettiva e dalla necessità di una rigorosa omogeneità tra le posizioni azionate in giudizio”. Ciò che è importante, infatti, è che la domanda giudiziale di ciascuno sia fondata sulla costante violazione dei termini del procedimento (sul punto, il Tar Lombardia cita il Tar Lazio, sentenza n. 2257/2014).
Molto importante, anche ai fini della proposizione di ulteriori azioni di classe pubbliche, è quanto affermato dal Tar sul punto: “La legittimazione ad esercitare l’azione collettiva per l’efficienza delle pubbliche amministrazioni attribuita alle associazioni o comitati non richiede che questi ultimi agiscano per il riconoscimento di diritti o di interessi di singoli associati puntualmente individuati, né che debba essere dimostrata in giudizio l’appartenenza alla compagine associativa di soggetti, nominativamente identificati, direttamente lesi dal ritardo dell’amministrazione nell’esame delle pratiche di emersione dal lavoro irregolare. La legittimazione, infatti, deve essere apprezzata in ragione delle finalità “superindividuali” perseguite dai soggetti collettivi, così come traspaiono dai relativi statuti, e va verificata in concreto al fine di accertare se l’ente ricorrente sia statutariamente deputato alla tutela dello specifico interesse ‘omogeneo per una pluralità di utenti e consumatori’ che si assume leso. In sostanza, le associazioni sono legittimate a proporre il ricorso per l’efficienza solo quando “dimostrano di rappresentare adeguatamente tale interesse, così che quest’ultimo, da diffuso che era, si soggettivizza in capo all’associazione, trasformandosi in interesse collettivo” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 22.05.2023, N. 03350/2022 REG.RIC. n.5031)”.
Proprio perché il petitum dell’azione è dunque quello del ripristino della funzione pubblica, non rileva (in termini di inammissibilità e improcedibilità), né che il privato avrebbe potuto agire avverso il silenzio della pubblica amministrazione (artt. 31 e 117 c.p.a.), né che, nelle more del giudizio, le pratiche di emersione di alcuni o tutti i ricorrenti siano state esitate.
Nel merito, il Tar Lombardia, ha precisato che il termine violato è quello dei 180 giorni di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 3578/2022, che rappresenta il punto di “tolleranza” e quindi il limite di durata “ordinario”, oltre il quale può ravvisarsi il superamento del termine da parte dell’amministrazione, anche tenuto conto delle peculiarità procedimentali sottese alla definizione delle pratiche di emersione. Precisa il Tar che: “Non può del resto predicarsi, all’interno dell’ordinamento, l’esistenza di un’attività amministrativa doverosa – perché in riscontro a istanza di parte – che possa essere esercitata secondo tempi totalmente rimessi all’arbitrio dell’autorità procedente, così sottraendosi al rispetto del chiaro dettato dell’art. 2 della L. n. 241/1990 e dell’obbligo di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso.”
Il ritardo oggettivo e acclarato in cui è incorsa la Prefettura di Milano, secondo il Tar (che ha totalmente accolto le tesi sostenute nel ricorso), può certamente essere definito grave in relazione al lungo tempo trascorso non solo dalla data di presentazione della domanda di emersione, ma anche dalla stessa scadenza del termine finale, individuato in 180 giorni, previsto per la conclusione delle pratiche.
A nulla sono valse le pur apprezzabili azioni intermedie poste in essere dal Ministero dell’Interno e dalla Prefettura di Milano, sia perché non attivate ab origine a fronte di un fenomeno prevedibile anche alla luce delle esperienze passate, sia perché non sufficienti a risolvere il disservizio denunciato.
Da ultimo, in relazione alle risorse economiche a disposizione per far fronte ai procedimenti in parola, il Tar ha correttamente evidenziato sia che il Legislatore ha individuato la provvista finanziaria necessaria a garantire l’esame delle pratiche di emersione, ritenendo la stessa adeguata sulla base delle previsioni che sono state formulate in ragione del numero atteso di istanze, sia che le amministrazioni resistenti non abbiano allegato alcuna prova circa l’eventuale insufficienza delle stesse.
Una sentenza importante che, in attesa del ripristino della funzione pubblica, restituisce da subito la giusta dimensione alle legittime aspettative al buon andamento e all’efficienza dell’azione amministrativa delle persone straniere che hanno proposto la domanda di emersione.
