Verso il nuovo Regolamento Procedure. Quale idea di Europa?
Approfondimenti dell’ASGI sul diritto di asilo nell’Unione europea
Focus n.1: Il concetto di paese terzo sicuro
Il Regolamento Procedure: una sfida cruciale
Il progetto di riforma strutturale del sistema europeo di asilo rappresenta un potenziale spartiacque nella storia del diritto d’asilo in Europa[1]. È, infatti, in corso di ridefinizione l’impianto normativo in tema di protezione internazionale, e le proposte fin qui formulate sono ambivalenti, contradditorie e per molti aspetti preoccupanti. La scelta di prevedere, per gran parte delle proposte in oggetto, lo strumento del regolamento, immediatamente applicativo negli stati membri, configurerebbe un’unica procedura e un unico set di diritti all’interno dell’Unione. Si tratta evidentemente di una sfida di ampia portata. Già da molti mesi[2] Asgi è impegnata nell’analisi delle proposte formulate dalla Commissione Europea e nel contrasto degli aspetti più problematici: è necessario evitare che si configuri una omogeneizzazione verso il basso. In caso contrario, è plausibile ritenere che nei prossimi anni tutti gli attori impegnati, a vario titolo, nell’ambito della protezione internazionale faranno i conti con le conseguenze di una contrazione dei diritti generalizzata e trasversale.
Le singole proposte contenute nel progetto di riforma complessivo seguono, dal punto di vista dell’iter legislativo di approvazione, velocità differenti[3]. All’interno di questo articolato progetto, un ruolo di particolare rilievo è giocato dall’ipotesi di emanazione di un nuovo Regolamento Procedure[4]. Si tratta di una vicenda densa di significato giuridico e politico. La ridefinizione delle procedure in tema di protezione internazionale e la loro immediata vigenza configurerebbero un salto di paradigma nelle politiche normative in tema di asilo. Si tenga altresì presente che, allo stato attuale, nonostante la rilevanza della tematica e il suo carattere sistemico, si registra una tendenziale indifferenza del dibattito pubblico, anche di quello settoriale, a differenza di quanto sta accadendo, a titolo di esempio, per ciò che concerne la proposta di un nuovo Regolamento Dublino.
L’urgenza di una trattazione monotematica, a carattere divulgativo, in relazione al nuovo Regolamento Procedure è segnata, evidentemente, anche dal merito della bozza attualmente in fase di discussione. La proposta formulata dalla Commissione Europea, infatti, ruota intorno ad alcuni punti focali (definizione dei concetti di paese terzo sicuro, paese di primo asilo, paese di origine sicuro, procedura di frontiera, procedure accelerate, ritiro implicito della domanda) che, se nella versione finale dovessero avere una formulazione simile a quella contenuta nel testo licenziato dalla Commissione, modificherebbero in maniera radicale e peggiorativa gli standard di protezione attualmente vigenti. Proprio per questa ragione, in una fase così delicata (la Commissione LIBE[5] del Parlamento Europeo, nell’ambito della quale la deputata Laura Ferrara[6] svolge il ruolo di relatrice della proposta, potrebbe approvare il testo entro la fine di gennaio) può essere utile analizzare alcuni degli aspetti salienti della proposta. La commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE) è una delle commissioni permanenti del Parlamento europeo e si occupa, tra l’altro, di diritti umani all’interno dell’Unione europea e di lotta alla discriminazione. Com’è noto, una parte significativa della funzione legislativa del Parlamento viene svolta nell’ambito delle commissioni. Nei fatti, è nelle commissioni che molto spesso viene definita la posizione del Parlamento e, in assenza di una maggioranza parlamentare stabile, viene di volta in volta individuata una possibile maggioranza intorno ad una specifica proposta.
Un’annotazione di metodo: per un’analisi complessiva del testo si rimanda all’eventuale approvazione da pare della Commissione LIBE. Si tratterà, anche in quel caso, di un testo parziale, che sarà successivamente oggetto di negoziazione nell’ambito dei triloghi, riunioni tripartite tra rappresentanti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione finalizzati all’esame delle proposte legislative e al raggiungimento di un accordo che sia accettabile sia per il Consiglio che per il Parlamento.
La scelta di commentare lo sviluppo di un testo tutt’ora oggetto di negoziazione nell’ambito dei technical meeting tra i gruppi parlamentari è legata ad un’esigenza precisa: è verosimile ritenere che sia in questa specifica fase di predisposizione del testo che sarà votato dalla Commissione LIBE che nell’ambito dei successivi triloghi i punti focali sopra elencati, intorno ai quali ruota la proposta della Commissione Europea, saranno al centro delle trattative. Proprio per questa ragione sembra opportuno fare riferimento, anche in questa fase, al testo elaborato dalla Commissione Europea e ai suoi punti focali: è necessario vigilare affinché il testo definitivo si discosti in maniera significativa dalla proposta oggetto di analisi.
L’art. 45 in tema di paese terzo sicuro nella proposta della Commissione: un profilo inquietante
Il primo degli approfondimenti proposti da Asgi riguarda il concetto di paese terzo sicuro come formulato dalla proposta della Commissione Europea. Si tratta, com’è evidente, di una questione cruciale: la definizione dei criteri con i quali è possibile designare come sicuro un paese terzo rappresenta un momento significativo dal punto di vista giuridico, politico e geopolitico. Si tratta, come si avrà modo di vedere, di un concetto potenzialmente in grado di delineare effetti profondi, a più livelli. La formulazione dell’articolo 45, così come contenuta nel testo licenziato dalla Commissione, ruota, in particolare, intorno a tre assi portanti: l’obbligatoria dell’applicazione del concetto per gli Stati membri, la previsione di una soglia decisamente più bassa per quanto riguarda il livello di protezione ritenuto accettabile nei paesi terzi e una nuova definizione del collegamento necessario tra il cittadino straniero il paese terzo.
Si tenga presente che in ragione della Direttiva attualmente vigente l’applicazione di tale concetto è facoltativo e che non è stato trasposto in una parte significativa di Stati membri dell’UE[7]. L’obbligatorietà di tale previsione ai fini della valutazione dell’ammissibilità della domanda di asilo comporterebbe, con tutta evidenza, una generalizzata armonizzazione verso il basso degli standard di protezione attualmente previsti nella legislazione degli Stati membri.
In aggiunta, la formulazione dell’articolo 45 nel testo della Commissione è privo, in termini di qualità della protezione, delle garanzie minime attualmente previste dalla Direttiva. La previsione della nozione di protezione sufficiente, di cui all’articolo 44 paragrafo 2, appare, infatti, decisamente inadeguata: non renderebbe più necessaria la ratifica della Convenzione di Ginevra, né sarebbe necessaria la previsione di una specifica normativa sulla procedura di asilo. Si tratterebbe di un cambiamento radicale, tanto dal punto di vista dell’operatività del concetto che in relazione al livello di protezione considerato accettabile.
Si tenga altresì presente che nella Direttiva attualmente in vigore è stabilito che il richiedente debba avere un legame reale con il paese terzo. Viceversa, nella proposta della Commissione anche il mero transito può configurare l’esistenza di tale legame. Questa previsione appare, alla luce dell’attuale composizione dei flussi migratori, incongrua: il transito è, com’è noto, molto spesso il risultato di circostanze fortuite o, al contrario, di scelte che prescindono dalla volontà del richiedente. Nella realtà dei fatti ciò che costituisce un reale legame significativo tra un cittadino straniero e uno Stato dipende da molteplici fattori non riducibili, in ogni caso, al mero transito, e dovrebbe essere oggetto di valutazione approfondita e caso per caso.
Accanto a quanto specificato finora, si tenga ugualmente presente che il citato articolo 45 renderebbe obbligatoria l’applicazione del concetto anche per i minori stranieri non accompagnati: tale previsione appare del tutto incompatibile con le specifiche esigenze di protezione dei minori. Nel testo è previsto, inoltre, che un paese può essere considerato terzo sicuro in ragione della sua presenza nella lista elaborata a livello dell’Unione o di un singolo stato membro, ma anche al di fuori della presenza del singolo paese all’interno di una lista. In sostanza, potrebbe essere ritenuto terzo sicuro per uno specifico richiedente anche un paese non inserito in alcuna lista. Appare congruo ritenere che quest’ultima possibilità potrebbe trovare applicazione ad esempio in ragione degli accordi con i paesi terzi, stipulati tra singoli stati o a livello dell’Unione[8].
Alla luce di quanto evidenziato, il testo dell’articolo 45 elaborato dalla Commissione Europea rappresenta, probabilmente più di ogni altra previsione contenuta nella proposta, l’asse portante di un potenziale progetto di esternalizzazione del diritto di asilo.
Il punto di vista di ASGI: modificare radicalmente il testo
Asgi, in ragione dei significativi rischi sopra evidenziati, ritiene che sia necessario mantenere per intero l’attuale formulazione dell’art. 38 della Direttiva Procedure, sia con riferimento alla non obbligatorietà dell’applicazione del concetto di paese terzo sicuro che in relazione alle garanzie definite in termini di qualità della protezione nel paese terzo.
In ogni caso, Asgi ritiene che la valutazione del concetto di paese terzo sicuro ai fini dell’ammissibilità della domanda di protezione debba essere facoltativa. È inoltre necessario prevedere che un paese sia considerabile sicuro soltanto se ha ratificato senza restrizioni geografiche la Convenzione di Ginevra e se ha una disciplina che regoli in modo realmente accessibile l’esercizio del diritto di richiedere protezione internazionale. È necessario, altresì, escludere l’applicazione di questa procedura per le categorie vulnerabili, anche con riferimento ai minori, eliminare la possibilità di considerare sicuro un paese non inserito in alcuna lista ed escludere il riferimento al semplice transito come elemento sufficiente per rilevare un legame effettivo tra il richiedente e il paese terzo.
Possibili sviluppi
Come si è avuto modo di precisare, il testo che sarà oggetto di votazione nell’ambito della Commissione LIBE è attualmente in fase di definizione. Secondo quanto si apprende, alcune delle proposte oggetto di dibattito tra i gruppi parlamentari conterrebbero una nuova formulazione dell’art. 45, riformulato in direzione di una maggior garanzia per i richiedenti, in accordo, tra gli altri, con le criticità evidenziate da Asgi nel corso dei mesi. In ogni caso Asgi monitorerà l’avanzamento dell’iter legislativo, in questa e nelle successive fasi. Sarà infatti necessario visionare attentamente il contenuto del testo che sarà oggetto di votazione in sede di Commissione LIBE, verificare l’andamento della votazione e, successivamente, sarà altresì fondamentale valutare quali saranno eventualmente i termini della negoziazione durante la delicata fase dei triloghi. È legittimo ritenere che anche successivamente all’eventuale approvazione della proposta da parte della Commissione LIBE il concetto di paese sicuro continuerà ad essere oggetto di trattative. Da questa prospettiva, Asgi continuerà a denunciare i rischi profondi di una definizione anche parzialmente sovrapponibile a quella elaborata dalla Commissione Europea e proverà a fare in modo che questi cruciali temi siano oggetto di valutazione e presa di posizione all’interno del dibattito pubblico in tema di politiche migratorie.
Note
[1] https://www.asgi.it/asilo-e-protezione-internazionale/asilo-migrazione-riforma-unione-europea-sintesi-asgi/
[2] https://www.asgi.it/formazione/fortezza-europa-materiali-del-seminario-del-20-marzo-2017/
[3] https://www.asgi.it/asilo-e-protezione-internazionale/asilo-regolamento-dublino-riforma/
[4] http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2c404d27-4a96-11e6-9c64-01aa75ed71a1.0014.02/DOC_1&format=PDF
[5] http://www.europarl.europa.eu/committees/it/libe/home.html
[6] http://www.europarl.europa.eu/meps/it/124833/LAURA_FERRARA_home.html
[7] http://www.asylumineurope.org/comparator/asylum-procedure
